市政协专题调研组

今年2月21日，国务院颁布了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》。为了推动对《指导意见》的贯彻与落实，根据市政协主席会议安排， 2006年6月中旬，市政协文教委牵头组织部分政协常委、委员组成专题调研组，对我市城区、矿区、开发区的社区卫生服务工作进行了实地调研。市政协副主席张云翔、朱纯国参加了调研活动。

委员们先后深入到城区南煤社区卫生站、矿区马家坪社区卫生站、开发区康达诊所等7个社区卫生服务点，对我市城市社区卫生服务体系建设、政策措施实施情况、面临的困难和存在问题，以及今后发展思路、规划等进行了实地调研与了解，听取了市、区卫生局的情况通报，对我市城市社区卫生服务的现状有了基本了解。

一、基本情况

我市从1997年开始在城、矿两区开展社区卫生服务工作。根据1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》和1999年卫生部等10部门制定的《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》等精神，针对阳泉实际情况，我市卫生部门和各大医院做了大量工作，探索性开展社区卫生服务工作。市直医院和部分企业医院，充分利用现有卫生资源和优势，走出医院大门，面向社区、因地制宜、不拘一格，在全市开展了灵活多样的社区医疗卫生服务。市三院虚心学习外省、外市先进经验，推广“社区医疗保健合同制”，医患双方在自愿的原则下，以合同形式固定医疗保健服务关系，同时还开展了“社区家庭医学热线咨询服务”。城区实行了由地段卫生站向社区卫生服务站过渡的卫生改革，培养了一支以保健工作为基础的社区卫生服务队伍，从慢性病入手，为居民建立健康档案，提供一系列健康服务。全市各社区卫生服务站都开展了社区慢性病综合防治工作，积极开展健康教育工作，对吸烟、不合理膳食等不健康行为进行教育引导。

经过多年的实践和研究，我市社区卫生服务工作取得了一定成绩。涌现出如南煤集团社区和马家坪社区卫生服务站，以及康达卫生所等社区卫生服务示范站点。尤其是南煤社区卫生服务站，在南煤集团领导的大力支持下，投入大量资金改善办公环境、添置设施设备，安排政治素质强、医疗水平高的医务人员到社区服务，有组织、有计划地定期开展预防、保健、康复、健康教育等活动。为全社区居民建立了健康档案。对一些重点人群比如：高血压、冠心病、糖尿病、脑血管病、消化系统疾病病人以及孕产妇等采取上门服务和电话跟踪病情等方式为他们实施服务、进行宣传教育、提供咨询等，受到社区居民的普遍好评。

截止目前，我市城区、矿区、开发区共创建社区卫生服务站点44个，均是各大医院派出机构，为居民提供卫生服务20多万人次。社区卫生服务站点覆盖了12个街道办事处和80%以上的居民，现有从业人员167名，大多数是从各大医院抽调的经验较丰富、医疗水平较高的医务人员。社区卫生站点的成立在一定程度上为我市居民解决了一些健康、保健、诊疗等实际问题。但是由于种种原因，我市社区卫生服务工作距离《指导意见》要求还有很大差距，没有从根本上解决群众看病难、看病贵问题。

二、存在问题和面临困难

在国务院《指导意见》颁布以前，我市社区卫生服务工作在市场经济环境中，都是由各大医院主办，在城市居民相对集中和人口密集地设立社区卫生服务站点，服务功能主要是基本医疗服务及常见病的诊疗诊治，以有偿服务为主。各级卫生部门主要作一些协调服务工作，没有形成政府举办的形式，任由各医疗机构自筹自办，自生自灭。这样就带来了种种问题。

（一）社区卫生服务业务用房和必要的硬件设备没有得到落实。社区卫生机构提供公共卫生服务和基本医疗服务，具有公益性，是一项投入高、收益低的社会福利事业，需要政府在房屋、设备上给予一定的扶持。国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》要求地方政府要为社区卫生服务机构提供必要的房屋和医疗卫生设备等设施。目前我市社区卫生服务站的业务用房没有一家是政府提供，主要靠各自租赁商品房，且房源紧张，租金高，面积小，房子旧，医疗设备相对落后、老化，从而使医疗卫生服务受到影响。

（二）缺乏全科医疗服务人才。社区卫生服务需要合格的全科医疗人员。由于全科医师严重缺乏，一些诊疗活动受到限制，不能满足社区卫生服务的需求。现在社区卫生服务的医疗人员，多是所属医院派出的专科或护理人员，且搭配不够合理，难以吸引更多的群众接受社区卫生服务。

（三）大多数社区卫生服务机构未能纳入城镇职工医疗保险体系，严重影响了参加医保人员到社区卫生服务站接受基本医疗服务。由于没有具体规定，受现行医疗保险制度限制，参保人员尚未纳入社区卫生服务范围，许多可以在社区中得以医疗的病人，只能滞留在大医院，加重了病人的医药费开支，同时又造成了大医院人满为患的局面。

（四）社区卫生服务经费投入不足。社区卫生服务承担着健康教育、预防、保健、康复、计划生育和一些常见病的诊疗服务。社区卫生机构一方面要为自身生存获取收入，另一方面还要承担社区公共卫生服务支出，出现了预防保健做的越多，垫付经费越多的现象。健康、保健教育服务发展滞后，常常使社区卫生服务机构处于两难境地，社区卫生服务难以维继。有的社区卫生站连社区卫生服务人员工资也得不到保障，严重制约着社区卫生服务工作有效开展。

（五）有关社区卫生服务的政策尚不配套。今年2月21日，国务院出台了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，但至今，省里和市里都没有出台具体的实施办法和操作细则，致使在开展社区卫生服务中存在办医主体不明确、发展规划不具体、取得成效不明显的情况。

（六）社区卫生服务站分布不够合理。目前，社区卫生服务站主要靠医疗单位承办，从经济效益考虑，多设在人口居住密集地，造成了人口密集区社区卫生服务站偏多，而偏远地区较少、甚至没有的现状。

（七）社区卫生服务功能相对单一。社区卫生服务应具有医疗、预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务“六位一体”的服务功能。目前，由于受多方因素影响，我市大多数社区卫生服务站只能开展基本医疗卫生服务工作，重视了给病人看病、打针、输液，忽视了保健、康复、健康教育指导等方面工作，致使社区卫生服务功能弱化，没有实现人人享有初级卫生保健这一目标。

（八）居民保健意识淡薄。很多居民对社区卫生服务知识了解较少，自我保健意识不强，健康投入意识较差，对社区卫生服务工作的开展造成一定难度

三、对策和建议

为了尽快使我市城市社区卫生服务工作按照《指导意见》要求步入正轨，切实为社区居民提供预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导“六位一体”的基层卫生服务，特提出以下建议。

（一）提高认识，加强对社区卫生服务工作的领导与管理。《指导意见》要求，社区卫生服务机构属于政府举办。胡锦涛总书记强调：“发展社区卫生服务，对于解决群众看病难、看病贵问题，为群众提供廉价、便捷的医疗保健服务，提高全社会疾病预防控制水平，具有重要意义。各级党委和政府要坚持以人为本，加强领导，明确责任，狠抓落实，积极发展这项利国利民的事业，以造福人民群众。”为此，市区两级政府要坚持政府主导理念，把社区卫生服务作为社区建设的重要内容，纳入我市经济与社会发展规划，纳入政府年度工作目标考核。成立以分管领导为组长、各有关部门负责人参加的领导小组，加强对社区卫生服务工作的领导。做到责任到位，措施到位，落实到位。

（二）坚持政府主导，进一步加大工作力度，及时协调解决各种问题和困难。政府举办的社区卫生服务机构属于事业单位。政府部门要依据《意见》规定，根据我市城市人口总数、居住分布情况和社区居民医疗需求，在全市科学规范地设立社区卫生服务中心和社区卫生服务站。（《指导意见》要求：“在大中型城市，政府原则上按照3-10万居民或按照街道办事处所辖范围规划设置1所社区卫生服务中心，根据需要可设置若干社区卫生服务站。”）卫生行政部门要根据我市社区卫生发展现状，制订好社区卫生服务发展规划，合理制订社区公共卫生服务项目，要切实体现公益性质。街道办事处要在卫生行政主管部门指导下，支持和帮助社区卫生服务机构解决工作中遇到的困难。市级有关部门在规划新建、改建居民小区的同时应充分考虑规划建设社区卫生服务业务用房。计划、财政、人事、劳动和社会保障、药监、城建、教育、民政、宣传等部门，要根据《意见》要求，按照职责分工，积极配合，切实解决社区卫生服务中的各种实际困难和问题，为发展社区卫生服务创造良好的环境和条件。

（三）进一步完善有关配套政策与措施。建议尽快出台我市发展社区卫生服务工作实施细则，对社区卫生服务工作的基本内容、建站标准、工作程序、考核标准以及业务用房、服务人员资质、社区卫生服务收费标准、药品价格管理办法等都要作出明确、具体的规定。要鼓励社会力量参与社区卫生服务，多渠道发展社区卫生服务，吸纳那些有资质、信誉好的个体私营医务人员进入社区创办医疗卫生服务站，形成多元化的社区医疗卫生服务网络体系。

（四）对符合条件的社区卫生服务机构要纳入基本医疗保险范畴。劳动保障部门要降低医保进社区卫生服务机构的门槛，减少或免除相关费用，把符合标准的社区卫生服务机构纳入职工医疗保险定点，实行划卡就医看病。同时，还要合理拉开社区卫生服务机构与医院的收费标准，降低病人自负比例，逐步引导病人“大病进医院，小病进社区”，合理分流病员。将社区卫生服务机构与药店区别开来，即处方药可到社区卫生服务机构购买，非处方或社区没有的处方药可到药店购买。

（五）政府应设立社区卫生服务专项经费并纳入财政预算。我市社区卫生工作虽然起步较早，但尚未步入正轨，政府应加大对社区卫生服务的支持力度。市区两级政府财政应对社区卫生服务提供业务用房、基本的医疗设施及人才培训所需经费支持。特别是鉴于我市目前社区卫生服务机构比较缺乏的现状，应该首先对改建扩建或转建的基础设施给予经费保证。建议设立社区卫生专项补助经费，并将其纳入财政和卫生事业常规预算。市、区两级政府可按一定比例为我市城市居民设立社区卫生补助经费。刚开始，可初步设定为市补1元/人/年，区补1元/人/年。（拟定）（深圳居民人头社区卫生补助费为15元/人/年，上海8元/人/年），以后可根据经济发展状况逐年提高补助额。

（六）加大宣传力度。各新闻媒体要加大对社区卫生服务的宣传，引导广大医务工作者转变传统观念，主动到社区卫生服务站点为居民服务。广泛宣传社区卫生服务中出现的典型事例，引导广大市民积极主动的参与和享受社区卫生服务，进一步提高自我保健意识，促进社区卫生服务的健康发展。

（七）合理调整，充分利用好现有卫生资源。为避免重新建设造成的资源浪费，建议将我市的二级以下医院和企事业单位医院改制为社区卫生服务中心，这样矿区范围可以使每个矿有一个社区卫生服务中心，城区范围以原有的街道办事处范围各改建一个社区卫生服务中心。同时，根据人口分布情况，在居民比较集中的地段再设立若干个社区卫生服务站，这样基本建立起我市社区卫生服务的网络体系。还要鼓励那些不能很好发挥效益的卫生资源加快向社区卫生服务机构转移，以实现卫生资源的优化配置，做到充分、合理、有效地利用现有卫生资源。

（八）建立社区卫生服务机构与医院、预防保健机构的分工协作。社区卫生机构要加强与医院、预防保健机构的协调与合作。医院、预防保健等机构要对社区卫生服务机构提供业务指导和技术支持，还可以实现双向转诊、上下联合、互利互惠。市劳动和社会保障及卫生等部门，要抓紧制定社区卫生服务机构与医院建立双向转诊关系的制度与办法，并与职工医疗保险制度同步实施，做到基本的卫生服务在社区解决，在社区解决不了的病症转向上级医院及有相应专业特长的医院；有关医院则把适宜进入社区的慢性病人、特殊治疗和恢复性病人转往社区。

（九）加强社区卫生队伍建设。强化社区卫生医务人员的业务技术培训，可以增强社区卫生服务的吸引力，增强社区卫生服务的发展后劲。要制定倾斜政策，加强对全科医师的培训，完善全科医师、护士等卫生技术人员的任职资格制度。采取多种形式鼓励医院、预防保健机构、计划生育机构高、中级卫技人员定期到社区卫生服务机构提供技术指导和服务。同时加强对社区医务人员队伍的在职培训，不断提高他们的全方位服务的医疗水平，培养合格的全科医生，以适应社区卫生服务的需要。还要鼓励离退休医务人员参与社区服务。

要加强全科医学人才培养，建立我市全科医学培训基地。当前要把培训重点放在专科医生的转型教育上，通过强化基础培训，规范学历培训，尽早使专科医生达到全科医生的要求，要重视培养社区卫生服务管理人才，形成结构合理的高素质的社区卫生服务队伍。要加强社区卫生人员的职业道德教育和执业监督管理，落实社区卫生人员的考核检查制度和奖惩制度，促进社区卫生服务质量、服务水平的提高。

（十）坚持公益性质，完善社区卫生服务功能。社区卫生服务机构提供公共卫生服务和基本医疗服务，具有公益性质，不以营利为目的。要不断完善服务功能，加强内涵建设，真正发挥社区卫生服务机构的作用。社区卫生服务机构应该提供预防、保健、健康教育、计划生育技术指导等公共卫生服务以及医疗和康复等基本医疗服务，以适应社区居民的需要。六位一体功能一下子实现不了，可以根据现有设备、卫生工作人员专业水准及居民需求，先设两三个项目，然后再逐步完善。改革社区卫生服务机构的内部运行机制和管理制度，实现程序化运作、规范化服务、科学化管理，充分发挥社区卫生服务在公共卫生服务和基本医疗服务中的重要作用。要建立家庭健康档案，主动上门服务，为老年人、妇女儿童、残疾人、慢性病人及困难群众搞好医疗保健服务，在慢性病、多发病、常见病防治工作中真正做到便民、优质、高效。克服重大轻小思想。

（十一）加强对社区卫生服务的监督管理。规范社区卫生服务的设置条件和标准，依法严格社区卫生服务机构、从业人员和技术服务项目的准入，明确社区卫生服务范围和内容，健全社区卫生服务技术操作规程和工作制度，完善社区卫生服务考核评价制度，推进社区卫生服务信息管理系统建设。在标准化建设中，对不符合要求的社区卫生服务机构和工作人员要及时调整、退出，保证服务质量。加强药品、医疗器械的管理，确保医药安全。

        二○○六年七月六日